К вопросу о совершенствовании системы оказания правовой помощи, оплачиваемой за счет государственного бюджета.
Вопрос об усовершенствовании системы оказания правовой помощи, оплачиваемой за счет государственного бюджета, относится к числу самых дискуссионных в юридической литературе. С тем, что в этой сфере существуют определенные проблемы многие, очевидно, согласятся. Как правило, высказываются претензии по качеству и своевременности такой помощи.
В этой связи весьма остро встает вопрос о том, как это качество обеспечить и как создать наиболее оптимальные условия, для того, чтобы с одной стороны, государство не несло неоправданно больших затрат, а с другой – адвокаты, которые в этой работе задействованы, выполняли ее надлежащим образом и получали за это справедливую оплату.
Сейчас существует несколько основных трудностей, возникающих перед адвокатами при осуществлении данного рода деятельности. Одна из них состоит в том, что адвокат после оказания правовой помощи, финансируемой за счет республиканского бюджета, должен обращаться к органу, ведущему уголовный процесс, с просьбой о подтверждении объема вы-полненной работы.
При этом складывается не очень благоприятная ситуация, когда адвокат должен обра-щаться за получением такого согласования к своему процессуальному противнику, то есть следователю, против которого в качестве защитника он при производстве по уголовному делу выступал. Порой возникают конфликты и с судьей, ибо, далеко не всегда судей удовлетворяет слишком активная работа адвоката в процессе, так как в результате этого затягиваются сроки, создается необходимость совершения дополнительных процессуальных действий, что увеличивает и усложняет работу председательствующего по делу. Таким образом, иногда принципиальная позиция, занятая защитником, не совсем устраивает орган, ведущий уго-ловный процесс. В ситуации, когда адвокат находится в подчиненном по отношению к этому органу положении, поскольку вынужден, грубо говоря, выпрашивать оплату за сделанный труд, получается, что существующий порядок финансирования бесплатной для обвиняемого правовой помощи, не стимулирует адвокатов к выполнению своей работы с максимальной отдачей.
С другой стороны, сам размер и порядок оплаты, очень бюрократизирован, что также не способствует тому, чтобы адвокаты были заинтересованы в этой работе. Мы все знаем расцен-ки, которые существуют в этой сфере, они не всегда адекватны трудозатратам адвокатов. На-пример, в нашей юридической консультации многие адвокаты, которые оказывают помощь в порядке статьи 71 УПК РК, жалуются на то, что порой проще, самим внести в кассу небольшой гонорар, выписать ордер и отработать бесплатно, чем потом бегать и подписывать многочис-ленные бумаги в надежде получить мизерные суммы за работу «по назначению».
В некоторых регионах Казахстана были проблемы с финансированием, оплата поступала намного позже того времени, когда правовая помощь была оказана, что тоже не создает надлежащих условий для обеспечения хорошего качества правовой помощи.
В этой связи многие исследователи думали над тем, что можно сделать для улучшения сложившегося положения. Был изучен опыт других государств. Во многих странах существуют разные системы оказания бесплатной для граждан правовой помощи. В принципе, их можно разделить на две основных разновидности: первая – это так называемая система «judicare», которая состоит в том, что адвокаты, приглашаемые органом, ведущим уголовный процесс, оказывают правовую помощь, а затем выставляют счета за ту работу, которую они проделали, и вторая – просто привлечение адвокатов на штатной основе за фиксированную заработную плату. В большинстве стран мира с системой judicare существует проблема, суть которой состоит в том, что невозможно достоверно проконтролировать реальный объем работы адвоката по делу и проверить обоснованность выставленных им счетов.
Поскольку у нас в стране существует система близкая к judicare, очевидно, что проблема оплаты труда адвокатов и подсчета их трудозатрат решается установлением контроля за этим процессом со стороны следствия или суда и крайне низким размером самих выплат. Это приводит в итоге к проблемам, о которых мы говорили выше.
Следует иметь ввиду, что правовая помощь адвоката состоит не только в физическом присутствии на месте производства процессуальных действий, она заключается и в изучении законодательства, подготовке жалоб, ходатайств и иных юридических документов, необходимых для осуществления защиты. Как правило, вся эта работа делается адвокатом в уединении с самим собой, в офисе или дома. При этом нет возможности адекватно оценить, сколько именно времени и труда юрист на это потратил. Однако, государство не заинте-ресовано в том, чтобы счета за оказанную правовую помощь были гигантскими, а адвокат со своей стороны тоже не хотел бы бесплатно работать. Получается, что та система, которая су-ществует у нас и практикуется в некоторых странах мира, не стимулирует адвокатов выполнять работу в больших объемах, соответственно, от этого страдает качество оказываемой правовой помощи.
Многие страны в последнее время стали постепенно отказываться от системы judicare и переходить к приглашению адвокатов, работающих на штатной основе. В некоторых го-сударствах юридические фирмы или адвокатские формирования участвуют в конкурсах на фи-нансирование, подают заявки, получают деньги из бюджета, а затем уже в рамках полученных средств организовывают правовую помощь в том регионе, в котором они трудятся.
В этой связи, у нас возникла идея о том, как можно усовершенствовать систему оказания юридической помощи в Казахстане. В нашей стране адвокатура достаточно хорошо централизована, имеет довольно эффективную систему управления через систему юридических консультаций. Можно было бы создать специализированные юридические консультации, которые оказывали бы правовую помощь по делам, по которым адвокаты назначаются органом, ведущим уголовный процесс, и предложить адвокатам, работающим в таких юридических консультациях, фиксированную заработную плату, одновременно с этим установив достаточно четкую систему управления и контроля за качеством их работы.
Ранее много говорилось о том, что дать оценку качеству оказанной правовой помощи адвокатам могут только другие адвокаты. Это – несомненно. При такой организации труда, когда есть специализированная юридическая консультация, которая возглавляется заведующим, заведующий в свою очередь подчиняется президиуму коллегии адвокатов, всегда можно надлежащим образом следить за тем, что адвокаты, работающие в такой юридической консультации, выполняют должным образом необходимый объем работы по делу, по которому они приглашены в порядке статьи 71 УПК.
Однако, если в уголовном процессе более или менее понятно, кто может рассчитывать на оказание бесплатной правовой помощи, поскольку в статье 71 УПК соответствующий пере-чень четко определен, то не совсем ясно как быть с объемом правовой помощи, предостав-ляемой в рамках гражданского судопроизводства. Поскольку в этой отрасли судопроизводства ситуация несколько иная, вопрос об этом является весьма дискуссионным.
Дело в том, что все подряд в гражданском процессе не могут претендовать на бесплатную юридическую помощь. Но, очевидно, что государство должно гарантировать такую помощь для малоимущих и иных социально уязвимых категорий граждан. Но как определить, от-носится ли человек к такой категории, и следует ли ему, даже если он малоимущий, оказывать бесплатную правовую помощь? Например, в спорах о наследстве: если человеку улыбается перспектива получить несколько миллионов долларов, вряд ли он должен иметь соответствую-щее юридическое сопровождение без адекватной оплаты.
В этой связи возникает вопрос в целом с определением статуса малоимущего. К сожалению, наше законодательство и практика его применения не всегда позволяют без излишних бюрократических сложностей решить этот вопрос. Может быть, целесообразно перечислить в законе категории граждан, которым следует обеспечивать правовую помощь за счет государственного бюджета, например, пенсионерам, матерям многодетных семей, инвалидам и некоторым другим социально не защищенным группам? Для всех остальных, в том числе для людей, материальный статус которых затруднительно определить, было бы неплохо предусмотреть какой-то элементарный, первичный, гарантированный бесплатный объем правовой помощи. Например, первичное консультирование и составление основного процессуального документа, допустим, искового заявления в суд или жалобы в государственный орган. А уже после этого применять систему определения материального статуса этого лица: изучение соответствующих налоговых деклараций, подтверждающих низкий уровень доходов, либо иных документов, свидетельствующих об отсутствии материальной возможности оплачивать труд адвокат а и т.п.
Возникает вопрос с тем, как управлять процессом оказания бесплатной для граждан правовой помощи в случае создания специализированных юридических консультаций и вопрос о так называемой государственной муниципальной адвокатуре, о котором тоже очень много говорилось. Очень часто в юридической литературе обсуждается идея создания муни-ципальной адвокатуры, которая будет выполнять эту функцию. В действительности вопрос не в названии, а в том, кому будут подчиняться эти адвокаты, и на каких принципах они будут осуществлять свою деятельность. Адвокат изначально должен быть независимым, не должен служить государству, поскольку в большинстве случаев юридический спор имеет место между гражданином и государственным органом. В этой связи надеяться на объективность юриста, являющегося сотрудником органа исполнительной власти, в таких спорах не представляется возможным. Потому адвокат должен быть представителем независимого профессионального объединения свободных юристов, которое самостоятельно, самофинансируемо и является частью гражданского общества. Потому считаем, что идея муниципальной или государственной адвокатуры здесь неприемлема.
С другой стороны, вопрос о том, как государство должно контролировать систему оказания правовой помощи, остается открытым и требует своего ответа. Мы предлагаем создать на базе департаментов юстиции, действующих в каждой административно- территориальной единице, специальный орган, в который входили бы представители ад-вокатуры и государства, для того, чтобы этот орган следил за правильным распределением денежных средств, за соблюдением соответствующей финансовой дисциплины, надлежащей организацией системы оказания бесплатной правовой помощи, за ее своевременностью, достаточностью и прочими вопросами, связанными только с организационно- распорядительными функциями, но никак не вникал бы во взаимоотношение самих адвокатов и лиц, которым оказывается правовая помощь.
Полагаем, что в состав такого уполномоченного органа могли бы входить представители президиума коллегии адвокатов, департамента юстиции и органов местной власти, акимата или маслихата, на усмотрение законодателя. Этот орган осуществлял бы те функции, о которых я уже говорил, и на постоянной основе взаимодействовал бы с основными субъектами, вовлеченными в этот процесс.
Разумеется, уже давно пора отказаться от практики, когда оплата правовой помощи, ока-занная за счет государственного бюджета, осуществляется через несколько ведомств. Давно пора эту функцию в полном объеме передать Министерству юстиции и исключить из этого процесса такие ведомства как Министерство внутренних дел, финансовую полицию и прочие. Во-первых, с точки зрения управления намного лучше, когда один орган несет ответ-ственность за выполнение данной функции, во-вторых, при такой организации процесса в большей степени обеспечивается принцип состязательности и равенства сторон в уголовном процессе, нет унижения адвоката как независимого юриста, осуществляющего конституци-онно важную функцию защиты прав и свобод граждан.
Автор: Канафин Данияр Кайратович,
адвокат Специализированной юридической консультации «Адвокат» Алматинской городской коллегии адвокатов кандидат юридических наук, доцент.